Traktat Lizboński jest dość koślawym kompromisem wobec różnorodnych poglądów i oczekiwań - pisze w swoim felietonie dr Benon Gaziński.
1. Kontekst historyczny
„Garnitur" instytucjonalny Wspólnot Europejskich zaprojektowano w dekadzie lat 50. na miarę sześciu państw - założycieli, gdy powstała, w 1952 roku na mocy Traktatu Paryskiego, Europejska Wspólnota Węgla i Stali oraz - pięć lat później - podpisano Traktaty Rzymskie. Sprawdzał się on jeszcze po pierwszych rozszerzeniach, gdy lista państw członkowskich powiększyła się, najpierw do dziewięciu, a w latach osiemdziesiątych do dwunastu. Na początku lat dziewięćdziesiątych Wspólnoty Europejskie stanęły jednak w obliczu bardziej fundamentalnych zmian.
Traktat z Maastricht, mimo nieskrywanych już wtedy aspiracji członkowskich ze strony Polski, Węgier i Czechosłowacji, nie podejmował jednak problematyki „wschodniego" rozszerzenia - decyzja zapadła dopiero w czerwcu 1993 roku, kiedy sprecyzowano tzw. kryteria kopenhaskie, czyli warunki stawiane kandydatom.
Podpisując w 1992 roku Traktat z Maastricht, przywódcy państw członkowskich podjęli zarazem decyzję o powołaniu pięć lat później konferencji międzyrządowej, która dokona jego rewizji. Tak narodził się, podpisany w 1997 roku, Traktat Amsterdamski.
Traktat ten nie przyniósł jednak oczekiwanych rozstrzygnięć. Stąd prace nad kolejnym. Podpisany w grudniu 2000 roku, Traktat Nicejski dostosowywał instytucje europejskie do 27 państw. Ale stanowił on swego rodzaju prowizorium.
W grudniu 2001 roku decyzją Rady Europejskiej z Laeken postanowiono podjąć prace nad kolejnym traktatem. Konstytucja europejska została ratyfikowana przez łącznie 18 państw członkowskich. W referendach narodowych w dwóch państwach założycielskich (czyli z pierwszej „szóstki" państw członkowskich), we Francji a następnie w Holandii, traktat ten został odrzucony. Zaistniała konsternacja doprowadziła do decyzji Rady Europejskiej w połowie czerwca 2005 roku o potrzebie „wspólnej refleksji". „Szczyt" europejski w czerwcu 2007 roku zadecydował o opracowaniu Traktatu Reformującego.
Nowy traktat podpisano 13 grudnia 2007 roku. Traktat z Lizbony, bo tak nazwano nowy dokument, ma odmienną budowę, niż wcześniejszy traktat konstytucyjny - stanowi on jedynie rejestr zmian, wprowadzanych do istniejących już traktatów.
2. Co nowego w Traktcie z Lizbony?
- Najważniejsze zmiany instytucjonalne
Traktat z Lizbony wprowadza szereg znaczących zmian co do struktury instytucji europejskich oraz ich uprawnień i trybu działania. Najważniejsze z nich to:
a) Nadanie osobowości prawnej Unii Europejskiej
Pojęcie Unii Europejskiej jako etapu osiągniętej już i zamierzonej dalszej integracji wprowadził Traktat z Maastricht, czyli oficjalnie Traktat o Unii Europejskiej. Termin ten zyskał powszechną akceptację, mimo, że formalnie Unia Europejska nie ma osobowości prawnej a - zamiast niej - mają ją Wspólnoty Europejskie.
Nadanie Unii Europejskiej osobowości prawnej kończy ten dualizm pojęć. Znika jako byt prawny Wspólnota Europejska - zostaje ona połączona z Unią Europejska. Odrębną instytucją jest nadal (chociaż niezbyt wiadomo po co) Europejska Wspólnota Energii Jądrowej EURATOM.
b) Status formalnej instytucji dla Rady Europejskiej
Rada Europejska jest instytucją nieformalną, co nie przeszkadza temu, że właśnie ona podejmuje - na zasadach cosensusu - decyzje o znaczeniu strategicznym (Traktat z Maastricht: „Rada Europejska nadaje Unii impuls niezbędny do jej rozwoju i wytycza ogólne cele jej polityki"). Okresowe spotkania nazywane „szczytem europejskim" odbywają się od 1974 roku. Obradom Rady co pół roku przewodniczy inne państwo.
Półroczna kadencyjność mogła się sprawdzać w gronie 6 państw-założycieli, czy jeszcze w okresie, gdy liczba państw członkowskich wynosiła 12. Przy cyklu rotacji zwiększonym do 13,5 roku potrzeba zmiany jest oczywista. Nowy traktat wprowadza instytucję przewodniczącego Rady Europejskiej z wyboru na 2,5 letnią kadencję, która może być jednokrotnie przedłużona. Nie będzie to, jak dotychczas, „urzędujący" polityk, bowiem „przewodniczący Rady Europejskiej nie może sprawować krajowej funkcji publicznej".
Wyboru dokonuje Rada Europejska kwalifikowaną większością głosów.
c) Zmiana zasady ustalania kwalifikowanej większości w Radzie
Rada Unii Europejskiej jest najważniejszym organem decyzyjnym i prawotwórczym w Unii Europejskiej. Obraduje korzystając z trzech trybów głosowań: większości zwykłej (jedno państwo - jeden głos), większości kwalifikowanej oraz jednomyślnie. Największa liczba spraw (sposób głosowania nie może być dowolnie zmieniany, wynika z zapisów traktatowych) podlega głosowaniu kwalifikowaną większością głosów, w której każdemu z państw przypisano określoną liczbę głosów: od dwóch w przypadku najmniejszej Malty, po 29 dla, najludniejszych w Unii, Niemiec oraz Wielkiej Brytanii, Francji i Włoch. Polska wraz z nieco tylko większą Hiszpanią, w systemie tym, zwanym nicejskim (od podpisanego w grudniu 2000 roku Traktatu Nicejskiego), dysponuje 27 głosami. O tym, jak hojny okazał się on dla naszego kraju świadczy porównanie liczby mieszkańców i liczby głosów w Radzie dla Polski i Niemiec. Polska ma tylko o dwa głosy mniej, niż Niemcy ponad dwukrotnie (powyżej 82 mln. mieszkańców) od niej większe.
Nowym rozwiązaniem jest zasada tzw. podwójnej większości głosów. Oznacza ona konieczność jednoczesnego spełnienia w głosowaniu dwóch progów: liczby państw (55 %) oraz liczby ludności zamieszkującej te państwa (65 %). Ponadto mniejszość blokująca liczyć musi co najmniej cztery państwa. Nowy system wszedłby od 1 listopada 2014 roku.
d) Zmiany w Komisji Europejskiej
W poddanym już ratyfikacji traktacie przyjęto, że Komisja Europejska wybrana w roku 2009, czyli bezpośrednio po jego przewidywanym wejściu w życie, pracowałaby zgodnie z obecną reguła „ jedno państwo - jeden komisarz". W kolejnej kadencji, czyli od roku 2014, jej skład byłby zmniejszony do 2/3 liczby państw członkowskich (czyli do 18 komisarzy przy obecnych 27 państwach). Odbędzie się to „na podstawie bezwzględnie równej rotacji pomiędzy państwami członkowskimi". Nową kompetencję ma uzyskać przewodniczący Komisji - na jego żądanie komisarz musiałby złożyć rezygnacji. W składzie Komisji zasiadałby ponadto - jako wiceprzewodniczący - Wysoki Przedstawiciel Unii ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa.
e) Urząd Wysokiego Przedstawiciela Unii ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa
Na mocy Traktatu Amsterdamskiego utworzona została instytucją Wysokiego Przedstawiciela ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Urząd ten powierzono J. Solanie, b. Sekretarzowi Generalnemu NATO. W nowym traktacie powołana zostaje funkcja Wysokiego Przedstawiciela Unii ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa. Mało znaczącej zmianie nazwy towarzyszy istotna zmiana treści - pozycja Wysokiego Przedstawiciela zostaje wzmocniona i uzyskuje on nowe kompetencje. Wybierany kwalifikowaną większością przez Radę Europejską w porozumieniu z przewodniczącym Komisji Europejskiej, będzie on przewodniczył Radzie Spraw Zagranicznych oraz - co więcej - obejmie funkcję wiceprzewodniczącego Komisji Europejskiej, w której będzie odpowiadał za sprawy zagraniczne.
Wysokiego Przedstawiciela wspierać ma Europejska Służba Działań Zewnętrznych - zespół tworzony przez dyplomatów państw członkowskich, urzędników Komisji Europejskiej oraz Sekretariatu Rady.
W porozumieniu z przewodniczącym Rady Europejskiej, Wysoki Przedstawiciel stanie się oficjalnym reprezentantem Unii w jej działaniach zewnętrznych. Następuje zatem swego rodzaju „unia personalna" Rady i Komisji w sprawach zagranicznych.
Inne zmiany
a) Zapis o wystąpieniu z Unii
Przyjęcie Traktatu z Lizbony oznacza, że - po raz pierwszy w prawie wspólnotowym - uregulowana zostanie możliwość wystąpienia z Unii Europejskiej. Państwo członkowskie, które chciałoby to uczynić, nie musi spełniać jakichkolwiek wstępnych warunków - prawomocne wystąpienie następuje po osiągnięciu porozumienia pomiędzy Unią a państwem ją opuszczającym. Jeśli do takiego porozumienia nie dojdzie, wtedy wystąpienie następuje dwa lata po zgłoszeniu decyzji.
b) Podział kompetencji
W Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej dokonana została klasyfikacja kompetencji Unii z podziałem na trzy kategorie:
- kompetencje wyłączne;
- kompetencje dzielone;
- dziedziny działań wspierających.
c) Parlament Europejski i parlamenty krajowe
Traktat Lizboński postanawia, że maksymalna liczba posłów Parlamentu Europejskiego nie może przekroczyć 750. Postanowiono, że państwo najmniejsze będzie miało nie mniej, niż 6 posłów, a największe - maksymalnie 96. W przypadku Polski, tak jak i Hiszpanii, utrzymano wcześniejsze rozwiązania - przypada nam 50 mandatów.
Nowe rozwiązania prawne umacniają polityczną rangę Parlamentu. Wzrasta znaczenie procedury współdecydowania, w której dysponuje on taką samą siłą stanowiącą prawo, co Rada Unii Europejskiej. Parlament Europejski uzyska większy wpływ na kształt budżetu (współdecydowanie w sprawie wydatków obowiązkowych i nieobowiązkowych) a ponadto wydatniej zaznaczy on swój udział w przyjmowaniu przez Unię umów międzynarodowych.
Nowy traktat zakłada również dużo większy niż dotychczas udział parlamentów krajowych w nadzorowaniu pracy Unii oraz przestrzeganiu przez nią zasady pomocniczości.
Innowacyjnym zapisem jest prawo inicjatywy legislacyjnej przyznane obywatelom Unii. Projekt obywatelski musi uzyskać pisemne poparcie miliona osób, wywodzących się ze znaczącej liczby państw członkowskich.
d) Ochrona praw podstawowych
Karta Praw Podstawowych nie została włączona do tekstu traktatu reformującego, ale ma ona moc prawnie obowiązującą. Dwa kraje, Wielka Brytania i Polska przyjęły protokół podkreślający konieczność w interpretacji zapisów Karty rozstrzygnięć krajowego systemu prawnego. Dodatkowa deklaracja, złożona przez Polskę łączy się z obawami narzucania przez prawo wspólnotowe rozwiązań ingerujących w przyjmowane powszechnie normy etyczne, znajdujące swoje odzwierciedlenie w ustawodawstwie cywilnym: Karta w żaden sposób nie wpływa na uprawnienie państw członkowskich do ustawodawstwa w dziedzinie moralności publicznej, prawa rodzinnego jak i ochrony ludzkiej godności i szacunku dla ludzkiej integralności fizycznej i moralnej.
3. Konkluzja
Traktat z Lizbony jest hermetycznie napisanym dokumentem, mało przystępnym dla większości obywateli. Zapewne miało to utrudnić możliwość ratyfikacji traktatu w drodze narodowych referendów. Ponadto sposób jego zredagowania stanowi wybieg wobec narodów francuskiego i holenderskiego, które wcześniej odrzuciły Konstytucję dla Europy - w tych krajach ratyfikacji Traktatu z Lizbony dokonały parlamenty, mimo, ze - w porównaniu do odrzuconej konstytucji - zmiany w nowym traktacie mają charakter kosmetyczny. Ponadto unikiem zakończyła się kontrowersja związana z przemilczeniem tradycji chrześcijańskich w dziejach w pierwszej wersji „Konstytucji dla Europy" (przypomnijmy: odwołano się jedynie do dziedzictwa starożytnej Grecji i Rzymu) - w nowym Traktacie po prostu praktycznie nie ma Preambuły!
Traktat Lizboński jest zatem dość koślawym kompromisem wobec różnorodnych poglądów i oczekiwań. Największe w historii rozszerzenie, lat 2005 - 2007, kiedy to liczba państw członkowskich wzrosła do 27, powoduje, że przestały już wystarczać korekty dotychczasowego ładu instytucjonalno-prawnego. Wiele z przewidywanych reform jest niewątpliwie potrzebnych. Czy one wystarczą? W okresie ostatniego ćwierćwiecza zmieniła się mapa polityczna Europy i świata. Dynamicznie rozwijają się Chiny i Indie, w których zamieszkuje łącznie ok. 2,4 mld. ludzi. Jeżeli do tej liczby dołączymy ludność wszystkich państw Unii, rzędu 500 mln., wtedy uzyskamy wielkość ok. 3 mld - prawie połowę łącznej liczby mieszkańców naszego globu. Tylko ten przykład pokazuje nowe wyzwania XXI wieku, przed którymi stoi świat i Europa. Jeżeli stary kontynent, stary także dosłownie, jeżeli uwzględnimy jego sytuację demograficzną, ma je podjąć, nie ma innej drogi, niż współpraca państw i narodów europejskich. Sprawdzoną formułą takiej współpracy, mimo zastrzeżeń, jest Unia Europejska. Traktat Lizboński stanowi pewien, choć ułomny, krok w tym kierunku.
dr Benon Gaziński
Europejskie Centrum Doskonałości
im. J. Monneta UWM